Cos'è l'esproprio e quando un ente può prendere il suo bene

Espropriazione per pubblica utilità: il significato

Espropriare vuol dire togliere a qualcuno la proprietà di un bene con un atto dell'autorità, senza il suo consenso. Nel diritto italiano lo si può fare solo per un'opera di interesse generale: una strada, una ferrovia, una scuola, un argine, una rete elettrica. Da qui il nome completo di espropriazione per pubblica utilità.

Il fondamento è l'art. 42, terzo comma, della Costituzione: «La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale». In una frase ci sono i tre limiti che ogni esproprio deve rispettare: una legge che lo preveda, un motivo di interesse generale e un indennizzo.

Le regole le fissa il D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, il Testo unico espropri. Si applica agli immobili e ai diritti sugli immobili, per opere pubbliche o di pubblica utilità, «anche a favore di privati» (art. 1). Quindi può espropriare anche una società privata che realizza un'opera riconosciuta di pubblica utilità, ad esempio una rete energetica.

Quando si può espropriare: il principio di legalità

Il primo limite è scritto nell'art. 2 del Testo unico: si può espropriare «nei soli casi previsti dalle leggi e dai regolamenti». Il procedimento deve poi rispettare i principi di economicità, efficacia, efficienza, pubblicità e semplificazione.

In concreto, l'ente non può emanare il decreto di esproprio se mancano tre condizioni (art. 8):

1. il vincolo preordinato all'esproprio: l'opera deve essere prevista dal piano urbanistico, o da un atto equivalente, che destina proprio quell'area all'opera;
2. la dichiarazione di pubblica utilità: di solito coincide con l'approvazione del progetto dell'opera (art. 12). Il testo unico parla ancora di «progetto definitivo», ma con il Codice dei contratti del 2023 oggi si tratta di norma del progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE);
3. l'indennità: deve essere già determinata, almeno in via provvisoria.

Prima del vincolo e prima dell'approvazione del progetto il proprietario deve ricevere un avviso e può presentare osservazioni (artt. 11 e 16). Se gli avvisi mancano, la dichiarazione di pubblica utilità è illegittima (Cons. Stato n. 5480/2017). Le fasi del procedimento, una per una.

Esproprio senza indennizzo: è possibile?

No. È una delle ricerche più frequenti, e la risposta è netta. La Costituzione ammette l'esproprio solo «salvo indennizzo», e il Testo unico vieta il decreto se l'indennità non è stata determinata. Ci sono anche situazioni in cui la legge prevede un'indennità pur senza esproprio vero e proprio.

• Vincolo reiterato. Se il vincolo scade e l'ente lo rinnova, le deve un'indennità commisurata al danno effettivamente subito (art. 39).
• Occupazione temporanea. Se l'ente usa il suo terreno per i lavori senza espropriarlo, le spetta un'indennità di occupazione (art. 50).
• Occupazione senza titolo. Se l'ente ha costruito sul suo terreno senza un decreto valido, può acquisirlo solo con un provvedimento motivato e pagando il valore venale, il 10% in più per il danno non patrimoniale e il 5% annuo per il periodo di occupazione, salvo prova di un danno diverso (art. 42-bis). Acquisizione sanante.

Anche la misura dell'indennizzo ha un limite costituzionale. La Corte costituzionale ha annullato i criteri che pagavano molto meno del valore di mercato: la sentenza 348/2007 per le aree edificabili, la 181/2011 per i terreni agricoli. Oggi l'indennità deve avere un «ragionevole legame» con il valore del bene. Come si calcola.

Chi può espropriare: autorità espropriante e beneficiario

L'autorità espropriante è l'ente che realizza l'opera (art. 6). Stato, Regioni, Province e Comuni devono avere un ufficio per le espropriazioni e nominare per ogni procedura un responsabile del procedimento: è la persona a cui scrivere e il cui nome compare negli avvisi.

L'ente può delegare i poteri espropriativi al concessionario o al contraente generale. Per questo può ricevere atti firmati da ANAS, da una società autostradale, da RFI o da un'impresa incaricata. Per le opere private di pubblica utilità l'autorità espropriante è l'ente che emana l'atto da cui nasce la dichiarazione di pubblica utilità. Per alcune reti energetiche e per le opere minori i poteri possono essere delegati anche al soggetto proponente.

Il beneficiario è chi acquisirà il bene. Può coincidere con l'ente o essere un altro soggetto, anche privato. Negli atti trova spesso anche il promotore, cioè il soggetto che chiede l'esproprio e che, ad esempio, compila l'elenco dei beni con le somme offerte (art. 20).

In ogni caso l'indennità spetta al proprietario, oppure all'enfiteuta se è anche possessore (art. 34). Chi ha altri diritti sul bene, come un'ipoteca o un usufrutto, dopo la trascrizione del decreto li fa valere solo sulla somma dell'indennità. Fanno eccezione l'affittuario, il mezzadro e il compartecipante che coltivano il fondo: hanno un'indennità aggiuntiva propria (art. 42).

Esproprio, servitù e occupazione: che cosa cambia

Non ogni intervento sul suo terreno è un esproprio. Capire che cosa le stanno chiedendo cambia sia l'indennità sia i suoi diritti.

• Esproprio. Perde la proprietà dell'area. Le spetta l'indennità di esproprio, calcolata in base al tipo di bene (artt. 37, 38 e 40).
• Servitù. Resta proprietario, ma sul terreno passa una linea elettrica, un gasdotto, una condotta. Le spetta un'indennità per la servitù o per la diminuzione permanente di valore (art. 44). Per elettrodotti e metanodotti c'è una procedura apposita. Servitù di elettrodotto.
• Occupazione temporanea. L'ente usa per un periodo aree che non espropria, ad esempio per il cantiere o per gli accessi (art. 49). Al momento dell'ingresso si redige un verbale sullo stato dei luoghi, con lei o con due testimoni. Alla fine il terreno le torna.
• Occupazione d'urgenza. È l'anticipo di un esproprio: l'ente entra nel terreno prima del decreto perché l'opera è urgente (art. 22-bis). Che cosa cambia.

Esproprio totale e parziale

L'esproprio può riguardare tutto il bene o solo una parte. Il secondo caso è frequente con strade e ferrovie, che tagliano un fondo in due o portano via una striscia lungo il confine.

Se l'esproprio è parziale, l'indennità deve tenere conto anche della perdita di valore della parte che le resta (art. 33). La Cassazione usa il criterio differenziale: valore dell'intero prima dell'esproprio meno valore di ciò che resta dopo. Se l'opera dà alla parte residua un vantaggio immediato e speciale, l'ente può detrarlo, ma l'indennità non può mai scendere sotto la metà di quella calcolata senza detrazione.

Se la parte che le resta è difficile da usare, ad esempio un relitto stretto tra la strada e il fosso, nelle osservazioni sul progetto può chiedere che l'esproprio comprenda anche quella (art. 16). Esproprio parziale: come si calcola il deprezzamento.

Un esempio con i numeri

Esempio ipotetico. Una nuova strada attraversa un terreno agricolo di 10.000 m². Le vendite recenti di terreni simili nella zona sono intorno a 5 €/m². L'ente espropria una striscia di 2.000 m², occupa per 6 mesi altri 1.000 m² come area di cantiere e, sul resto, fa passare una condotta con una fascia di servitù di 600 m².

• Esproprio: 2.000 m² × 5 € = 10.000 €, più l'eventuale deprezzamento della parte che resta.
• Occupazione temporanea: l'indennità di esproprio dei 1.000 m² sarebbe 5.000 €. Per 6 mesi: 5.000 € × 6/144 = 208,33 €.
• Servitù: la Cassazione la calcola come percentuale dell'indennità di esproprio della fascia. Se il perito, come nel caso deciso da Cass. 18581/2020, applica il 50%: 600 m² × 5 € × 50% = 1.500 €.
• Totale: 11.708,33 €, prima di considerare il deprezzamento del resto del fondo e i danni alle colture.

Lo stesso proprietario riceve quindi tre indennità diverse, con regole diverse. Ognuna va controllata.